Lánczi előtt a kirgiz, a grúz és az orosz kormány is az amerikai példával próbálta igazolni saját ügynöktörvényét. Alaptalanul. Az amerikai FARA nem fenyeget ellehetetlenítéssel független civil szervezeteket és médiumokat, az orosz és kínai állami médiát viszont regisztrációra kötelezi.

Szerzők: Barczikai Fanni – Fülöp Zsófia – Pálos Máté

Halász János május 13-án, éjfél előtt pár perccel benyújtotta „A közélet átláthatóságáról” című törvényjavaslatot, ami lehetővé teszi a Szuverenitásvédelmi Hivatal (SzH) számára, hogy listát készítsen a szerinte Magyarország szuverenitását veszélyeztető szervezetekről. A listára kerülés automatikus szankciókat von maga után. A javaslatot május 20-án kedden tárgyalta a parlament, várhatóan júniusban szavaznak róla.

A törvénytervezet szerint a hivatal javaslata alapján a kormány által összeállított listán szereplő szervezetek:

Hogy a „külföld” pontosan mely országokra vonatkozik majd a gyakorlatban, egyelőre nem tudjuk. Az előző, a nemzeti szuverenitás védelméről szóló törvény preambulumában szereplő egyetlen példa az Amerikai Egyesült Államok volt, az SzH eddigi jelentéseiben pedig az Egyesült Államok (például a USAID program) és az Európai Unió (például a CERV, vagyis a Polgárok, egyenlőség, jogok és értékek pályázatai) szerepelnek külföldi finanszírozóként.

A törvényjavaslatról számos civil szervezet és szerkesztőség, köztük a Lakmusz is, közös közleményben fejezte ki álláspontjá: szerintük a tervezet „célja, hogy elhallgattasson minden kritikus hangot, és felszámolja a magyar demokrácia maradékát is.”

Lánczi Tamás, az SzH elnöke május 15-én, egy nappal a törvénytervezet benyújtása után a Kossuth-rádióban arról beszélt: a magyar szabályozás az Egyesült Államok külföldi ügynökökről szóló törvényével állítható párhuzamba, és annál valójában kevésbé szigorú. „Ott is ugye jegyzékbe kell venni azokat a szervezeteket, amelyeknél, sőt otthon maguknak kell jelentkezni, hogy regisztrálják őket, (…) amelyeket külföldről finanszíroznak, majd idegen hatalom irányítása alatt állnak” – mondta Lánczi. Az elnök szerint a magyar törvény számos tekintetben sokkal szofisztikáltabb és enyhébb, mint az amerikai: például az amerikai törvénynek van egy megbélyegző jellege, mert az minden külföldről finanszírozott sajtót külföldi ügynöknek nevez. Korábban a hivatalvezető azt is nyilatkozta a 444 újságírójának, hogy:

„Önök Amerikában külföldi ügynökként lennének regisztrálva.”

A kormány és a kormánymédia az SzH létrehozásakor is az amerikai ügynöktörvényvre, vagyis a Foreign Agents Registration Actre (FARA) hivatkozott – néhány másik nyugati példa, így az új francia külföldi befolyásolás elleni törvény vagy éppen az EU külföldi befolyásolás elleni törekvései mellett. Maga Orbán Viktor is a FARA-ra hivatkozott mint a magyar szabályozás mintájára a 2017-es, azóta az Európai Bíróság ítélete nyomán visszavont civiltörvény idején.

Ezek a hivatkozások félrevezetőek. Ugyanis:

Ráadásul, ahogy azt Ligeti Miklós, a Transparency International (TI) Magyarország jogi igazgatója a Lakmusznak elmondta, egy adott ország szabályozását nem lehet csak úgy önkényesen kiragadni a politikai és jogi kontextusból és átültetni egy másik ország jogi környezetébe. Ligeti szerint:

„Az USA külföldiügyök-törvénye semmilyen módon nem legitimálja a magyar törvényt. A magyar szabályozást a magyar kontextusban kell vizsgálni. Ha egy jogalkotó tisztességgel végzi a munkáját, eszébe sem jut, hogy azzal legitimálja a saját szabályozását, hogy külföldi törvényekre hivatkozik”.

Míg a FARA főként a külföldi kormányok megbízásából dolgozó lobbistákra vonatkozik, és célja a transzparencia, addig a magyar törvény lehetővé teszi az SzH-nak a szervezetek megbélyegzését, listázását, és azonnali szankciókkal fenyeget.

Miről szól valójában a FARA és miért különbőzik döntően a magyar tervezettől?

A külföldi ügynökök (lobbisták, képviselők) regisztrálásáról szóló FARA-törvényt majdnem 90 éve, 1938-ban fogadták el az Egyesült Államokban. Célja a hitleri Németország propagandájának feltérképezése volt, de a hidegháború idején a kommunista beszivárgás ellen is alkalmazták. A törvény előírja, hogy azoknak a személyeknek vagy szervezeteknek, akik külföldi forrásból végeznek politikai vagy közvéleményt befolyásoló tevékenységet az Egyesült Államokban, regisztrálniuk kell a FARA-adatbázisba, és rendszeresen jelentést kell tenniük tevékenységükről és forrásaikról.

Az első FARA-perben három szovjet propagandistát ítéltek el, majd a háború alatt többen bíróság elé kerültek – nem önmagában a külföldi forrásaik miatt, hanem a regisztráció elmulasztásáért.

A törvény alkalmazhatóságát 1966-ban jelentősen szűkítették: innentől

1999-ben a „propagandatevékenység” kifejezést is törölték a szövegből. (Mindemellett az elmúlt pár évtizedben a FARA némileg feledésbe merült – 2016-ig összesen hét büntetőeljárás indult a törvény alapján.)

Ezzel szemben a magyar törvénytervezetben a listára kerülés feltétele mindössze annyi, hogy a szervezet „külföldi támogatásból a közélet befolyásolására irányuló tevékenységet végez”, és ez az SzH szerint veszélyezteti Magyarország szuverenitását. Nem szól a javaslat a külföldi támogatás mértékéről, a közélet befolyásolását pedig nagyon tágan határozza meg: a szuverenitást Halász János indítványa alapján veszélyezteti például a biológiai nemek elsődlegességének vagy Magyarország alkotmányos önazonosságának negatív színben való feltüntetése is.

A külföldi támogató és a támogatott szervezet kapcsolatáról csak a NAV eljárásának szabályozásakor ír részletesebben a magyar törvényjavaslat. A NAV akkor rendelheti el a külföldi támogatás visszautalását, ha megállapítja, hogy a támogatás a közélet befolyásolására szolgál, „különösen azáltal, hogy a külföldi támogató kéréseinek teljesítését vagy céljainak előmozdítását szolgálja”. A „különösen” és a „céljainak teljesítése” fordulatok itt is gyakorlatilag korlátlanul tág értelmezést tesznek lehetővé.

Az amerikai FARA iránti érdeklődés a 2016-os amerikai elnökválasztás óta erősödött meg, amikor felmerült az orosz és kínai befolyásgyakorlás gyanúja. Ekkor kerültek a szabályozás hatókörébe médiafelületek: az amerikai kormány, azon belül is az igazságügyi minisztérium regisztrációra kötelezte két orosz állami tulajdonú médiavállalat, a Russia Today (RT) és Szputnyik amerikai irodáit, és több kínai állami hírügynökséget, köztük a CGTN-t és a Xinhua-t.

Ezek a médiafelületek a FARA logikájából következően azért lettek regisztrációkötelesek, mert állami forrásból működnek, olyan jellegű állami kontroll alatt, ami nem biztosít a szerkesztőségek számára saját mozgásteret, következésképp nincs lehetőségük objektív tájékoztatásra. Így az adott állam érdekeit képviselik, utasításait hajtják végre az Egyesült Államokban. A tevékenységet így sem korlátozzák semmilyen módon, a regisztráció egy pár oldalas nyomtatvány kitöltését jelenti – a cél, hogy az állami tulajdon nyilvános és feltüntethető információ legyen.

Érdekesség, hogy a FARA-listán 2014 és 2018 között szerepelt a Századvéghez kapcsolódó amerikai lobbicég (SLI Group LLC) is, amely a magyar kormány, közelebbről a Miniszterelnökség megbízásából dolgozott Washingtonban.

A FARA-listán nincsenek független médiakiadók

Médiafelületek, hírszolgáltatók, szerkesztőségek az orosz és kínai példákon kívül azért sincsenek a regisztrációs adatbázisban, mert a törvény 611-es, definíciókat tisztázó paragrafusának (d) pontja külön leszögezi, hogy külföldi megbízó ügynöke nem lehet újságíró, médiamunkás, hírszolgáltató abban az esetben,

A FARA-adatbázisba felkerülő szereplők túlnyomó többsége lobbicég vagy jogi képviseletet ellátó iroda, amely külföldi kormányok vagy állami tulajdonú vállalatok érdekében végez tevékenységet az Egyesült Államokban. Nemzetközi NGO-kat vagy bármilyen alapítványt csak elvétve találunk a listán: például találtunk egy, a pluralizmus értékének előmozdításán dolgozó, de közvetlenül a kanadi kormány által finanszírozott alapítványt – az alapítvány kimondott célja, hogy politikai döntéshozókat meggyőzzön az általa képviselt értékekről.

A törvény felmenti a regisztráció alól az olyan szervezeteket, NGO-kat, amelyek ugyan tág értelemben politikainak mondható tevékenységet végeznek, de nem szolgálnak dominánsan külföldi érdeket, tehát nem dolgoznak bizonyíthatóan egy konkrét megbízó érdekének előmozdításán – akkor sem, ha finanszírozásuk külföldről érkezik. Ezért van az, hogy még orosz forrásokból amerikában működő NGO-k sem estek korábban a FARA-regisztráció kötelezettsége alá.

A jelenleg aktív regisztráltak közül összesen 6 szerepel a „nemzetközi”, tehát nem országhoz köthető megbízó kategóriája alatt: például a Karibi Turisztikai Szervezet amerikai irodája, az Arab Államok Ligáját képviselő Arab Információs Központ, vagy az Európai Unió amerikai delegációját képviselő lobbisták.

Forrás: efile.fara.gov

Németországnál például 11 aktív regisztráció található: többek között a Deutsche Telekom, különböző német iparért dolgozó, a szövetségi kormányzat vagy tartományi kormányok alá tartozó csoportok, és a német turisztikai hivatal.

A FARA-adatbázisban lehetőség van kulcsszavas keresésre is: az „Európai Unió” kifejezésre összesen 11 találat érkezik, amelyek közül mindössze három kapcsolódik ténylegesen az EU-hoz. Ezek mind hivatalos uniós delegációk, amelyek politikai tevékenységet folytatnak az Egyesült Államokban.

Az „EU” keresőszóra kiadott találatok egy része a FARA regisztrációs adatbázisában, ami az EU hivatalos szerveit listázza. Forrás: efile.fara.gov

A hivatalos FARA-honlap azokat az eseteket is számon tartja, ahol a hatóságok felderítették a regisztráció elmulasztását – ezek az esetek is sokat elárulnak az amerikai hozzáállásról és a törvény alkalmazásáról.

Az említett esetekben a vád nem csak a FARA megsértéséről szólt.

Fordított logika

„A magyar és az amerikai szabályozás között az az egyik legnagyobb különbség, hogy az amerikai listára regisztrálva nincs semmilyen szankció, az oda felkerülő szervezetek nincsenek eltiltva semmitől, nincsenek stigmatizálva. Ott vannak egy listán, amit bárki megnézhet, ahogy Magyarországon például egy szerződéskötéskor megnézzük a cégjegyzékben az adott cég információit. És ennyi” – mondta el a Lakmusznak Ligeti Miklós.

Hozzátette: a FARA akkor szankcionál, ha valakinek kötelessége lenne regisztrálni, de ezt nem teszi meg. Ilyen esetben a szövetségi Igazságügyi Minisztérium megvizsgálja az esetet és polgári, illetve büntetőjogi eljárást kezdeményezhet. Onnan pedig a bíróság viszi tovább az ügyet. A regisztráció elmulasztása akár öt év szabadságvesztéssel és pénzbüntetéssel sújtható.

„Ebből is látszik, hogy a FARA teljesen más logika alapján működik, mint a magyar törvénytervezet: az utóbbinál az állam listára teszi a szervezeteket, akik ez ellen nem tiltakozhatnak, a FARA esetében viszont a szervezet teszi vagy éppen nem teszi saját magát a listára. Nincs szó védekezésről. Ha az állam nem ért egyet, neki kell bírósági úton érvényt szereznie a szabályozásban leírtaknak”

– mondta Ligeti.

A Halász-féle tervezet alapján ugyanakkor az önmagában szankciókkal járó listára kerülésről a kormány – az SzH javaslata alapján – rendeletben döntene. A kormányrendeletet nem lehet bíróságon megtámadni, legfeljebb az Alkotmánybíróság semmisítheti meg. A NAV külföldi forrásokat visszatartó döntése ellen a Kúriához lehet fordulni, azonban a Kúria nem változtathatja meg az adóhatóság döntését, csak új eljárásra kötelezheti a NAV-ot.

Kritikák, aggodalmak a FARA-val kapcsolatban

Ahogy a FARA végrehajtása az elmúlt években egyre intenzívebbé vált, úgy erősödtek a jogszabállyal szembeni kritikák is – erre hívja fel a figyelmet a Transparency International 2024-es jelentése. A bírálatok szerint a törvény tágan értelmezhető szövege és hiányos definíciói lehetőséget adnak politikai célú visszaélésekre. Bár az amerikai jogszabály jóval részletesebben fogalmaz a magyarnál, így sem határozza meg elég pontosan, mit jelent egy „külföldi megbízó”, mit takar az „utasítás, kérés vagy irányítás”, és az sem világos, milyen tevékenységekre terjed ki a törvény hatálya.

Emiatt jogvédő szervezetek, szakmai testületek és a reform egyéb támogatói hosszú ideje sürgetik a FARA átfogó felülvizsgálatát. Szerintük a FARA alkalmazása sokat változott az utóbbi években, így attól tartanak, hogy a jövőben meg fogják próbálni arra használni, hogy beavatkozzanak nonprofit szervezetek, vállalkozások, a média, vallási intézmények, egyetemek működésébe.

Ráadásul szerintük a FARA hivatkozási alapként szolgálhat

Az Amerikai Ügyvédi Kamara munkacsoportja 2021-ben átfogó jelentést tett közzé a FARA módosításának lehetőségeiről: elsődlegesen a „külföldi megbízó” homályos fogalmának tisztázását és a FARA alkalmazási körének szűkítését javasolták. A kritikákra reagálva az Igazságügyi Minisztérium is reformterveket jelentett be, ám ezek kimenetele továbbra is bizonytalan, így a törvény lényegében 1995 óta változatlan.

Mások is a FARA-ra hivatkoznak

Nem Magyarország az egyetlen ország, amelyik arra hivatkozik, hogy a külföldi támogatásból (is) működő szervezetekre vonatkozó törvénye amerikai mintára készült. Ahogy arról korábban írtunk, a tág értelemben vett közép- és kelet-európai régióban elfogadott, benyújtott vagy javasolt külföldiügynök-törvények közös jellemzője, hogy bár a benyújtók szerint amerikai mintára készültek, tartalmukban több a hasonlóság az orosz külföldiügynök-törvénnyel.

Grúziában 2024 júniusában lépett életbe az első külföldiügynök-törvény, aminek bevezetésekor az országban 2012 óta hatalmon lévő Grúz Álom–Demokratikus Grúzia nevű párt a FARA-ra hivatkozott, mint követendő példára. Arról, hogy a két törvény mennyire nem hasonlít egymásra, az évtizedek óta Grúziában élő Ted Jonas nemzetközi jogász írt hosszabban. Többek között azt találta, hogy az amerikai törvény nem feltételezi automatikusan, hogy egy külföldről támogatott szervezet külföldi ügynök lenne, a grúz jog viszont abból indul ki, hogy csupán az, hogy egy szervezet külföldi támogatásban részesül, elégséges ahhoz, hogy külföldi ügynöknek bélyegezzék.

Idén márciusban a grúz kormány egy újabb külföldiügynök-törvényt fogadott el, amit úgy harangoztak be, mint a FARA-törvény fordítását. Tamar Kintsurashvili, a grúz Media Development Foundation (MDF) igazgatója, a Myth Detector tényellenőrző oldal főszerkesztője áprilisban arról beszélt a Lakmusznak, hogy ennek a törvénynek teljesen más a célja, mint az amerikainak.

„Utóbbi ugyanis a külföldi lobbiszervezetekre vonatkozik, az Egyesült Államok „külső ellenségei” ellen hozták létre, nem olyan helyi szervezetek és egyének ellen, akik az országért és nem ellene dolgoznak, ahogy azt Grúziában kívánják alkalmazni.”

A belső-ázsiai (ennyiben ebben a felsorolásban kivétel) Kirgizisztánban 2024 áprilisában elfogadott törvény szerint azok a szervezetek minősülnek külföldi ügynöknek, amik támogatást kapnak külföldről és „politikai tevékenységet” végeznek. A 2020 óta hatalmon lévő kirgiz vezetés jó kapcsolatokat ápol Oroszországgal, a külföldiügynök-törvényük is orosz mintára készült: az International Center for Not-for-Profit Law (ICNL) elemzése szerint a kirgiz szabályozás több mint 90 százalékát az orosz külföldiügynök-törvényből másolták. Ennek ellenére a kirgiz törvényhozók is az amerikai törvényre mutogattak követendő példaként.

Szlovákiában a kormánykoalícióban jelenleg résztvevő szélsőjobboldali és oroszbarát Szlovák Nemzeti Párt (SNS) tavaly áprilisban tett javaslatot egy elsősorban civil szervezeteket célba vevő külföldiügynök-törvény bevezetésére. A szlovák politikai vezetés szerint az ő szabályozásuk is amerikai mintára készülne. Fedor Blaščák, a Nyílt Társadalom Alapítvány igazgatója a szlovák EURACTIV-nak azonban azt nyilatkozta:

„Ideológiailag egy orosz/putyini stílusú javaslatról van szó. Nagyon hasonló a kiindulópontjuk – az aktív polgárok, a civil társadalom és a demokratikus elvek ellen irányulnak”.

A törvényt idén áprilisban gyorsított eljárásban fogadta el a szlovák parlament. A szabályozáson a tervezethez képest végül enyhítettek: a törvény előírja ugyan a civil szervezeteknek, hogy hozzák nyilvánosságra a támogatóikra vonatkozó információkat – és aki ezt nem teszi meg, pénzbírságot kaphat -, de nem minősítik őket lobbiszervezeteknek.

A boszniai Szerb Köztársaságban (Republika Srpska) már 2023 szeptemberében készen állt egy külföldiügynök-törvény, a kormány el is fogadta és benyújtotta a parlamentnek, de 2024 májusában visszavonták. A törvény előkészítése idején a boszniai Szerb Köztársaság elnöke, a híresen oroszbarát Milorad Dodik arról beszélt, hogy a törvény amerikai mintára készül. Egy sajtótájékoztatón megjegyezte,

„az Egyesült Államok területén tevékenykedő, külföldről finanszírozott szervezeteket külföldi ügynöknek nevezi az amerikai törvény. A Szerb Köztársaság ugyanezt a terminológiát fogja használni, csak az Egyesült Államok helyett Szerb Köztársaságot írunk a szövegbe.”

Erre válaszul az Egyesült Államok boszniai nagykövetsége közleményben határolódott el Dodik kijelentésétől, mondván, az amerikai modell szöges ellentétben áll azzal a megközelítéssel, amit Dodik felvázolt. A boszniai Szabad Európa Rádió 2023. márciusi elemzése szerint a boszniai Szerb Köztársaságban benyújtott törvény rendkívüli hasonlóságot mutat az orosz külföldiügynök-törvénnyel.

Idén február végén a boszniai Szerb Köztársaság parlamentje megszavazta ugyan a törvényt, de március elején a bosznia-hercegovinai alkotmánybíróság ideiglenesen felfüggesztette azt, arra hivatkozva, hogy meg kell vizsgálni, a törvény nem alkotmányellenes-e.

Szerbiában a Szocialisták Mozgalma nevű párt tavaly májusban jelentette be, hogy törvényjavaslatot készít elő azon civil szervezetek tevékenységének korlátozására, amik finanszírozásuk több mint 50 százalékát külföldről kapják. Tavaly decemberben a parlament elé terjesztették a törvényjavaslatot, azóta azonban nincs arról hír, hogy elfogadták volna a tervezetet.

A párt alapítója és korábbi vezetője, Aleksandar Vulin a beterjesztéskor szintén az amerikai külföldiügynök-törvényt hozta példának, a kirgiz vezetéshez hasonlóan szerinte az egész külföldi ügynöközést az Egyesült Államok találta ki, és még Oroszország is tőlük vette az ötletet.

Oroszországban a külföldiügynök-törvényt 2012-ben, Vlagyimir Putyin harmadik elnöki ciklusának elején vezették be. Ennek értelmében a külföldi finanszírozásban részesülő civil szervezeteknek külföldi ügynökként kell regisztrálniuk magukat, még akkor is, ha a külföldi támogatást nem politikai tevékenységre fordítják. 2022 decemberében kiterjesztették a külföldi ügynök definícióját: szinte bármilyen civil szervezet vagy magánszemély külföldi ügynöknek minősíthető, elég, ha a hatóságok azt állítják róla, hogy „külföldi befolyás alatt áll”, „politikai tevékenységet folytat”, információt gyűjt vagy terjeszt Oroszország katonai tevékenységéről, vagy azt finanszírozza.

Mind Putyin, mind az orosz vezetés előszeretettel hivatkozik arra, hogy az orosz törvény megalkotásakor az amerikai FARA-törvényt tekintették példának, annak az elemeit emelték át az orosz szabályozásba. Több elemzés is kimutatta azonban, hogy a két törvénynek nagyjából csak a neve közös, sem a jogi kereteket, sem a gyakorlati alkalmazást tekintve nem hasonlítható össze.

___

Címlapi illusztráció: Barczikai Fanni