Csak az abszolút minimumot veszi figyelembe az USA külügyminisztériumának jelentése, ami szerint Magyarország megfelel a költségvetési átláthatóság követelményeinek. Egy másik felmérésen Angola és Szaúd-Arábia mögött végeztünk.

„Nicsak, megint igazunk lett. A 2025-ös Fiscal Transparency jelentés szerint Magyarország teljesíti a költségvetési átláthatóság, a megbízhatóság és a hozzáférhetőség nemzetközi szinten elvárt minimumkövetelményeit.”

– írta Vitályos Eszter kormányszóvivő szeptember 24-én közzétett Facebook-bejegyzésében.

A kormányszóvivő később kommentelt is saját posztja alá, ebben azt fűzte bejegyzéséhez, hogy a jelentés egyértelmű bizonyíték többek között arra, hogy a magyar államháztartás

„felelős gazdálkodást folytat”.

Ezek azonban tényleg csak minimumkövetelmények, amit az is jelez, hogy nincs olyan EU-s tagállam, ami ne teljesítené őket, és EU-n kívüli európai országból is csak kettő ilyen akad.

A külügyminisztérium költségvetési átláthatóságot vizsgáló jelentései 2012 óta elérhetők. Két évet, 2017-et és 2018-at leszámítva Magyarország minden évben a kritériumoknak megfelelő országok listáján szerepelt.

Egy a költségvetés átláthatóságának felmérésére szolgáló másik kezdeményezés, az Open Budget Index alapján ugyanakkor Magyarország évek óta a kevésbé jól teljesítő országok között van, ráadásul évről évre romlik az eredményünk.

Romhányi Balázs, az index összeállításában résztvevő magyar szakértő szerint ez annak köszönhető, hogy a magyar kormány továbbra sem folytat a nyilvánosság számára átlátható gazdálkodást. Az éves költségvetésre vonatkozó döntési folyamat zárt ajtók mögött zajlik, és azon dokumentumok közül, amelyek nyilvános vitát generálhatnának a költségvetésről, a kormány többet nem tesz közzé, vagy eleve el sem készít.

Cikkünkben annak jártunk utána, hogyan lehetséges, hogy miközben az amerikai jelentés eredményeivel a kormányszóvivő is elbüszkélkedhetett, az ugyanebben a témában készülő nemzetközi felmérésben a sereghajtók között vagyunk.

Fiscal Transparency Report

A Vitályos Eszter által is emlegetett Fiscal Transparency Reportban az Egyesült Államok külügyminisztériuma 2008 óta vizsgálja azon országok költségvetésének átláthatóságát, amelyek pénzbeli támogatásban részesülnek az USA-tól. 2012 óta nyilvánosan is elérhetők a jelentések.

A vizsgált országoknak a külügyminisztérium által meghatározott minimumkövetelményeknek kell megfelelniük. Összesen kettő darab minimumkövetelmény van, amelyeket a következő dokumentumok nyilvános közzétételével lehet teljesíteni:

„Magyarországon hagyományosan az első pont a relevánsabb, a természeti erőforrásokhoz kapcsolódó korrupciónak megágyazó átláthatatlanság inkább nyersanyagban gazdag, fejlődő országokban domináns szempont" – mondta a Lakmusznak Romhányi Balázs, a Költségvetési Felelősségi Intézet ügyvezetője.

Az amerikai külügy minimumkövetelményei a három felsorolt költségvetési dokumentum publikálásán túl még azt az elvárást fogalmazzák meg, hogy minden dokumentumnak „lényegében teljesnek” és „általánosságban megbízhatónak” kell lennie.

A jelentésben azt is kiemelik, hogy a Fiscal Transparency Report nem vizsgálja a korrupciót. Önmagában az, hogy egy ország megfelel a költségvetési átláthatóság minimumkövetelményeinek, nem jelenti azt, hogy mentes a korrupciótól.

A 2025-ben publikált jelentés a 2024 januárja és decembere közötti időszakra vonatkozik. Az USA értékelése szerint Magyarország tavaly megfelelt az átláthatósági minimumkövetelményeknek, 70 másik országgal, köztük a jelentésben szereplő összes uniós tagállammal együtt. A vizsgált 140 országból 69-nek nem sikerült megugrania a lécet, az európai országok közül csak Azerbajdzsán és a háborúban álló Ukrajna került fel a negatív listára.

A kritériumokat teljesítő országokról a jelentés semmilyen további leírást nem ad, így azt sem tudjuk, hogy a Magyarországra vonatkozó értékelés pontosan milyen módszertan szerint vagy milyen szervezetek bevonásával zajlott.

A korábbi évek jelentései alapján Magyarország 2017 és 2018 kivételével minden évben megfelelt a minimumkövetelményeknek.

A szükséges dokumentumok 2017-ben és 2018-ban is publikusak voltak, azonban tartalmukat ezekben az években kifogásolta az amerikai külügy jelentése.

A letelepedési kötvényprogramot Rogán Antal kezdeményezte még 2012-ben, az Országgyűlés Gazdasági Bizottságának akkori elnökeként. A 2013-ban indult program lényege az volt, hogy az Európai Unión kívülről érkező külföldiek vásárolhattak magyar államkötvényt, aminek fejében letelepedhettek és szabadon mozoghattak a schengeni övezetben.

A Lakmusz megkeresésére Ligeti Miklós, a Transparency International (TI) Magyarország jogi igazgatója elmondta, hogy a letelepedési államkötvény költségvetési szempontból azért tekinthető különálló tételnek, mert olyan szabadon felhasználható bevételi forrást teremtett magának vele az állam, amire nem vonatkoztak az állami hitelfelvétel és kötvénykibocsátás szokásos feltételei és követelményei.

Abban az értelemben viszont nem volt költségvetésen kívüli tevékenység a letelepedésikötvény-konstrukció, hogy az Államadósság Kezelő Központ – ahova a kötvényjegyzésből származó összeg befolyt – az államháztartás gazdálkodási körén belül helyezkedik el. Azt, hogy a befolyt összeget mire használták fel, ezzel együtt nem lehet tudni.

A kötvényt a külföldi befektetők nem közvetlenül a magyar államtól vásárolták meg, hanem közvetítő cégektől, amelyeket a Gazdasági Bizottság választott ki, nyílt pályáztatás nélkül.

A kormány az évek során azt kommunikálta a kötvényprogramról, hogy csökkentette az államadósságot és hozzájárult az IMF-hitelek finanszírozásához. A TI Magyarország és a Költségvetési Felelősségi Intézet közös tanulmánya ezzel szemben arra mutatott rá, hogy Magyarország más forrásból olcsóbban finanszírozhatta volna az államadósságát, így a letelepedési kötvények biztosan nem játszottak érdemi szerepet annak csökkentésében.

A tanulmány feltételezése szerint a letelepedési kötvények abban játszottak szerepet, hogy a kormány olyan befektetői kört vonjon be a magyar állam finanszírozásába, amely

„nem támaszt semmilyen elvárást a pénz felhasználásával kapcsolatban.”

A letelepedési kötvényprogramot az Államadósság Kezelő Központ végül lezárta, a kötvényeket 2017. március 31-ig lehetett megvásárolni. Ligeti szerint a programot az amerikaiak azért emelhették ki éppen a 2017-es (tehát az azt megelőző 2016-os évet vizsgáló) költségvetési átláthatósági jelentésben, mert a kereskedés zöme ebben az időszakban valósult meg.

A 2017-es átláthatósági jelentésben említett másik konkrét ügyről, az MNB-alapítványoknak juttatott támogatásról Ligeti Miklós azt mondta, hogy a pénzt az alapítványok az első pillanattól kezdve költségvetésen kívüli tételként kezelték. Az alapítványoknak a központi bank vagyonából – ami a nemzeti vagyon része – juttatott 266 milliárd forintot teljes egészében kivonták a költségvetésből, úgy, hogy sem pénzügyi, sem hatósági, sem államháztartási ellenőrzés nem volt a vagyon felhasználása felett.

Az MNB 2014-ben 266,4 milliárd forinttal hozta létre a Pallas Athéné alapítványokat. A TI Magyarország egy korábbi cikkben arról írt, hogy az alapítás, és az, hogy az MNB alapítványokra bízta a nemzeti vagyon egy részét, önmagában is bűncselekmény lehetett.

A TI először még 2016-ban tett feljelentést a MNB-alapítványok miatt, eljárás akkor azonban nem indult. Az elmúlt években az Állami Számvevőszék (ÁSZ) többször is ellenőrizte az alapítványokat, a 2018-ban indított vizsgálat során például mindent rendben találtak.

Az ÁSZ végül idén év elején tett feljelentést az MNB alapítványok gazdálkodása miatt, ahogyan a TI Magyarország is újból feljelentette az MNB-t. A nyomozás jelenleg is folyik hűtlen kezelés miatt.

Az nem világos, hogy az amerikai külügyminisztérium miért pont a 2017-es átláthatósági jelentésében emelte ki az MNB-alapítványokat. Azt ugyanakkor tudjuk, hogy ekkoriban a külügy látóterében volt a téma, egy 2016-os emberi jogi jelentésükben az év legfontosabb korrupciós ügyeként írtak az alapítványoknak átadott vagyonról.

Azt pedig, hogy az MNB-alapítványok működése 2017 és 2018 után már nem akadályozta meg, hogy Magyarország teljesítse a költségvetési átláthatóság minimumkövetelményeit, talán az magyarázza, hogy a 2018-as Fiscal Transparency jelentés szerint Magyarország részesült a Fiscal Transparency Innovation Fund támogatásában. Az amerikai kormányzati támogatás célja elősegíteni a kormány és a civil társadalom erőfeszítéseit a költségvetési átláthatóság és a közpénzügyi gazdálkodási gyakorlatok javítása érdekében.

A Magyarországnak megítélt támogatásról semmilyen részlet nem derül ki a jelentésből, és más nyilvános forrásokból sem.

Erről megkérdeztük az amerikai külügyminisztériumot és a magyar Nemzetgazdasági Minisztériumot is, választ azonban nem kaptunk.

Open Budget Index

Az Open Budget Index (OBI) egy nemzetközi mutató, amelyet az International Budget Partnership nevű szervezet közöl kétévente. Az Index arra fókuszál, hogy egy adott országban a nyilvánosan elérhető információk alapján lehet-e valós képet alkotni az állam pénzügyi helyzetéről, a költségvetés működéséről és az azzal kapcsolatos döntésekről.

Az átláthatóságra kapott pontszámot a legfontosabb költségvetési dokumentumok hozzáférhetősége és tartalma határozza meg. Az értékelés alapja egy kérdőív, amelyet a vizsgált országok mindegyikében egy kormánytól, pártoktól és gazdasági lobbicsoportoktól független szervezet tölt ki. A 2023-as értékelés kérdéssora 142 elemből állt, amelyek a 8 legfontosabb költségvetési dokumentum tartalmára és hozzáférhetőségére vonatkoznak.

Ahhoz, hogy a költségvetésről megfelelően lehessen tájékozódni, az OBI módszertana szerint a következő dokumentumokat szükséges nyilvánosan elérhetővé tenni:

A jelentéseket kétévente publikálja az OBI, egy jelentésben három költségvetési év különböző dokumentumait vizsgálják. A 2023-as jelentés a kormány 2022-ben folytatott tevékenységét értékelte, a következő dokumentumok alapján:

Magyarországon a kérdőíves értékelést első körben a Költségvetési Felelősségi Intézet végezte (a válaszokat egy másik, meg nem nevezett civil szervezet is ellenőrzi). Romhányi Balázs, az intézet ügyvezetője a Lakmusznak elmagyarázta, miben tér el az Open Budget Index módszertana az amerikai vizsgálattól.

Mint mondta, az USA külügyminisztériuma a vizsgálat során csupán azt veszi figyelembe, hogy egy adott ország az abszolút minimumot teljesíti-e, a követelményeknek megfelelő országok között már nem rangsorol. A minimum pedig kevesebb költségvetési dokumentumra koncentrál, mint az Open Budget Index követelményei, illetve más típusúakra, például az erőforrás-kitermelési szerződésekre. Az OBI-nál a hozzáférhetőség mellett az is szempont, hogy, ahogy Romhányi fogalmazott,

„a közpénzügyek aktuális helyzetéről és várható alakulásáról lehet-e valós képet alkotni”.

Romhányi hangsúlyozta, hogy az OBI nem méri azt, mennyire „jó” az adott ország, mennyire élhető, vagy milyen a gazdasági helyzete. A mutató kizárólag a költségvetés átláthatóságára fókuszál, nem az ország fejlettségére. Ezt mutatja az is, hogy a 2023-as rangsorban Grúzia végzett az első helyen, de például Moldova és Bulgária is magas pontszámot kapott a költségvetés átláthatóságára.

Magyarország a 2015-ös vizsgálat óta folyamatosan a „korlátozott” információt közzétevő országok közé tartozik. Részben azért, mert a szükséges dokumentumoknak csupán egy része publikus, részben azért, mert a nyilvános dokumentumok tartalma is rendre hiányos. A 2023-as jelentés szerint négy dokumentum nyilvánosságával is probléma volt: a költségvetési irányelv és a féléves jelentés csak belső használatra készült el, a költségvetési javaslat és polgárok költségvetése pedig egyáltalán nem.

A régió és egyben Európa legrosszabbul értékelt országa lettünk a költségvetés átláthatóságában, jóval a globális- és az OECD-átlag alatt.

Ezzel az eredménnyel Magyarország a 125 vizsgált ország közül a századik helyezést érte el, olyan országok is előttünk végeztek a 2023-as átláthatósági indexen, mint Uganda (59 pont), Angola, vagy Szaúd-Arábia (26-26 pont).

Magyarország a 2015-ös jelentés óta egyszer sem érte el a 61 pontos szintet, ami az OBI módszertani leírása szerint az a határ, ahonnan megfelelően átláthatónak számít egy ország költségvetése.

Magyarország az eddigi legmagasabb pontszámát a 2015-ben publikált jelentésben érte el, 49 ponttal. Ezután a költségvetési átláthatóság jelentésről jelentésre fokozatosan csökkenni kezdett, majd 2021-ről 2023-re jelentős visszaesés történt: a magyar pontszám megfeleződött, 44-ről 22-re csökkent.

A 2023-as, minden eddiginél alacsonyabb pontszámhoz nagyban hozzájárult, hogy a 2023-as évi költségvetés előkészítése során a kormány az orosz-ukrán háború miatti rendkívüli helyzetre hivatkozva egy kormányrendelettel felülírta a parlament által elfogadott a költségvetési törvényt.

Az értékelés során ezért figyelembe sem vették a 2023-ra vonatkozó költségvetési tervezetet, hiszen ez a kormányrendelet fényében elvesztette relevanciáját.

2024-ben és 2025-ben ismét a parlament által elfogadott költségvetés mentén kezdődött meg az év, ami önmagában jó néhány pontot jelent az Open Budget Indexen, így az OBI következő kiadásában vélhetően emelkedik majd valamennyit a magyar pontszám. Ugyanakkor a költségvetési átláthatósággal a 2023-as rendeleti felülíráson túl is számos probléma van Magyarországon.

Normális esetben a költségvetési törvényt a parlament nem sokkal a költségvetési év kezdete előtt szavazza meg, ezért fel sem merül az igény a módosításra még a költségvetési év kezdete előtt. Az elmúlt években a gyakorlat ezzel szemben az volt, hogy a költségvetési tervezetet a kormány nagyon korán, már az év első felében benyújtotta, az elfogadott költségvetésen pedig rendre utólag módosított a parlament.

A rendszer átláthatóságát tovább rontja, hogy a költségvetés mindig csak az adott évre tervezett gazdálkodást tartalmazza, összehasonlítást az előző évhez képest nem. Ezt súlyosbítja az állami portálok átláthatatlansága, hogy a költségvetéssel kapcsolatos dokumentumok nem érhetők el egységesen, egy oldalon. További hiányosság, hogy a költségvetési törvényjavaslat – Romhányi Balázs K-Monitornak írt elemzése szerint – nem tartalmaz „alappályát, hatásvizsgálatokat, érzékenységvizsgálatokat, az előirányzatok folyó évi várható teljesülésére vonatkozó becsléseket, funkcionális bontású előrejelzéseket".

A hét másik költségvetési dokumentum közül bármelyikhez lehetne készíteni egy állampolgárok számára közérthető verziót, de a legtipikusabb az, hogy a költségvetési törvényjavaslathoz készül el. Bár a kormány a 2023-as OBI-hoz figyelembe vett 2023-as költségvetési törvényjavaslathoz nem készített polgárok költségvetését, a 2022-eshez igen. Romhányi úgy látja, hogy a 2022-ben elkészült dokumentum tartalmilag sem volt elegendő, de azt is kifogásolja, hogy a kormány meg sem kísérelte a terjesztését. Így a funkcióját nem tudta betölteni, és nyilvánvaló jele volt annak, hogy a kormány nem akar nyilvános vitát a költségvetésről.

Címlapi kép: Németh Dániel/444