Magyar Péter és a Tisza két ciklusra korlátozná a miniszterelnöki mandátumot. Erre nincs példa a nyugati világban, és jogállamisági kérdéseket is felvet. Alkotmányjogászokkal vettük át a lehetséges hátulütőket és pozitív hatásokat.

A legutóbbi választáson biztos kétharmados mandátumtöbbséget szerzett Tisza Párt vezetője, Magyar Péter már 2024 júniusában megfogalmazta: függetlenül attól, hogy akarnának-e új alkotmányt, az biztos, hogy kellő felhatalmazás esetén kezdeményezni fogják, hogy Magyarországon kettőnél többször senki se lehesessen miniszterelnök.

A februárban közzétett Tisza-programban is szerepel a miniszterelnöki ciklusok korlátozása a jogállamiság helyreállítását, a demokrácia és a hatalmi fékek erősítését célzó tervezett intézkedéseknél, és Magyar a választási győzelem másnapján tartott sajtótájékoztatóján is megerősítette a vállalást. Újságírói kérdésre külön kitért arra, hogy a módosítás a limitet már bőven túllépő Orbán Viktorra is vonatkozni fog a jövőben, így ő többet nem lehet miniszterelnök Magyarországon.

A fenti kérdéseket két alkotmányjogásszal, Mészáros Gáborral, a Pécsi Tudományegyetem adjunktusával és Drinóczi Tímeával, a vilniusi Mykolas Romeris Egyetem kutató professzorával beszéltük végig.

A dilemmák azonosításában egyetértettek, a lehetséges válaszok minden elemében viszont nem. Mészáros a cikluskorlátozás kapcsán felmerülő jogállamisági aggályokat és azok negatív hatását hangsúlyozta, míg Drinóczi szerint ezekre van megnyugtató válasz. A cikk végén kitérünk arra is, mi az, amit teljesen azonosan látnak. Haladjunk sorban!

Az országgyűlés jogköreinek korlátozása?

Egy parlamentáris demokráciában a miniszterelnök és a kormány politikailag és jogilag is a megválasztott parlamenttől függ, annak többsége választja meg a miniszterelnököt, a kormány tagjai a parlament előtt tesznek esküt. Innentől a kormányfő és rajta keresztül a kormány a parlament többségének bizalmától függ, sőt a parlamentnek felelőssége is, hogy amennyiben a kormány nem hajtja végre a parlamenti többség politikai akaratát, vonja meg a bizalmat a miniszterelnöktől.

A miniszterelnöknek a német kancellári hagyományokat követve a magyar alkotmányjogi rendszerben tág jogkörei vannak – ami addig működik, amíg a parlament kontrollálja. Ehhez vannak is erős jogi eszközei, például a képviselők egyötöde által kezdeményezhető konstruktív bizalmatlansági szavazás, amivel ki lehet cserélni a miniszterelnököt (aki egyébként maga is benyújthatja lemondását, ha úgy érzi, elfogyott körülötte a levegő). A kormányfő lemondásával vagy visszahívásával a kormány is megszűnik létezni. Emelett a parlament szélsőséges esetben fel is oszlathatja magát és új választást írhat ki.

„Ha a magyar közjogi rendszerben ez egy bizalmon és felelősségen alapuló viszony a parlament és a kormányfő között, akkor miért ne bízhatna meg a parlament olyan személyt, akit már többször megbízott korábban? Ez szűkíti a parlament mozgásterét, és így testidegen ebben a közjogi rendszerben”

– mondja Drinóczi Tímea.

Mészáros Gábor arra hívja fel a figyelmet, hogy az amerikai típusú elnöki rendszerekbe éppen azért épült be a cikluskorlátozás, mert az elnököt a parlament nem ellenőrzi ilyen módon, és nem képes így kontrollálni.

„Ha Magyarországon a parlament mellett kell egy plusz kontroll a túlhatalom ellen, az abból indul ki, hogy ezt a parlament nem volt képes, és a jövőben sem lesz képes ellátni – és az tény, hogy az elmúlt években a parlament nem látott el ilyen funkciót, ezt nem tapasztalhatták az állampolgárok, a parlament kiszolgálója volt a kormányzatnak. Az alkotmányos demokrácia helyzete válságban van” – mondja Mészáros.

Ebben a helyzetben érthető, hogy Magyar fel akar mutatni valamiféle egyértelmű kontrollfunkciót.

Az egész világon nincs erre példa?

Európában és a nyugati világban a parlamentáris demokráciákban sehol nincs alkotmányos limit a miniszterelnöki ciklusokra, ez a megoldás valóban teljesen egyedülálló lenne.

„Ötlet szinten Izraelben merült fel egy lehetséges Netanjahu utáni posztautokratikus helyzetre” – teszi hozzá Mészáros.

A két szakértő egyetért abban, hogy igazi hungarikumról lenne szó, egy teljesen atipikus megoldásról.

Drinóczi szerint viszont ez nem jelenti azt, hogy ne lehetne ilyet bevezetni.

Visszamenőleges hatályú?

Mivel Magyar egyértelművé tette, hogy a cikluskorlátozás során a múltban betöltött miniszterelnöki ciklusokat is számolnák, felmerül, hogy ez visszamenőleges hatályú jogalkotás.

Mészáros Gábor szerint természetesen nem arról a visszamenőleges hatályú jogalkotásról van itt szó, mint egy visszamenőleges adó vagy büntetés, ami egyértelműen jogbiztonságot sért. De így is aggályos, mert nem állíthatjuk, hogy az elmúlt 16 évben olyan diktatúra volt, mint az 1990-es rendszerváltás előtt – vagyis hiába került válságba és autokratizálódott a magyar parlamenti demokrácia, nem számolódott fel tejesen, egyes részei működtek, így van valamiféle jogfolytonosság, nem tételezhetünk egy 16 éves közjogi vákuumot.

„Ha ez így van, akkor nehéz megindokolni, hogy ne lehessen miniszterelnök valaki, aki korábban volt”

– mondja.

Drinóczi Tímea szerint viszont nem feltétlenül visszamenőleges ez a fajta jogalkotás, ez megfogalmazás kérdése. Ha úgy fogalmazzák meg, hogy senki sem lehet miniszterelnök kettőnél többször egész életében, akkor fel sem merül, hogy csak a módosítástól kellene számítani, és bárkire vonatkozhat, aki ilyen helyzetbe kerül.

„Úgy érződik, hogy a múltra is hat, de az ilyen jogalkotás csak akkor sérti a jogbiztonságot, ha kárt okoz, hátrányosan érinti az egyént, aki a múltban nem tudta a magatartását egy jövőbeni kritériumhoz igazítani. Erre a legegyszerűbb példa, hogy nem követte volna el az adott cselekményt, ha tudja, hogy a jövőben bűncselekmény lesz. A konkrét ügyben ehhez képest a kérdés az, hogy ha Orbán Viktor korábban tudta volna, hogy életében csak kétszer lehet majd miniszterelnök, akkor nem vállalta volna el a miniszterelnökséget? Szerintem nem tapintható ki ebben az esetben a visszamenőleges jogalkotással okozott hátrány”

– magyarázza.

Személyre szabott jogalkotás?

Hiába fogalmazzák meg általánosan a korlátozást, akárhogy csavarjuk, ez jelenleg egy személyre fog vonatkozni, Orbán Viktorra, a legnagyobb mandátumszámú ellenzéki párt vezetőjére (és a szintén kétszer miniszterelnökséggel megbízott Gyurcsány Ferencre, aki állítása szerint már visszavonult a politikától) . Mészáros Gábor szerint ez sérti a jogállamisági és alkotmányossági elveket, és

„Mintha Magyar számára a közjogi és a politikai helyzet összekapcsolódna, és ez így hajaz arra, amit a Fidesz csinált az elmúlt 16 évben, hasonló a logikája. Ráadásul a Fideszre így is több mint kétmillióan szavaztak – nem állíthatja az alkotmány, hogy az ő döntésük rossz volt” – mondja Mészáros.

Drinóczi Tímea szerint is felmerülnek a személyre szabott jogalkotásra vonatkozó aggályok, de ezt nem lehet teljesen leválasztani arról, hogy a Tisza kapott egy politikai felhatalmazást egy valamilyen értelemben vett rendszerváltásra, vagyis a fékek és ellensúlyok helyreállítására. Ez azt jelenti, hogy a politikai akarat mögött jelentős társadalmi igény húzódik, amit éppen az erősít, az legitimál, hogy Magyar a választás előtt konkrétan ezzel az alkotmányjogi korlátozással kampányolt.

„Megígérte, és megcsinálja, ez erősíti a közbizalmat. Fontos az is, hogy a korlátozás ugyanúgy vonatkozik rá is, megjelenik benne az önkorlátozás igénye: annak az üzenete, hogy nincs olyan hatalom, amit ne kellene korlátozni, hogy ő nem fog ilyen túlhatalmat kiépíteni”

– fogalmaz Drinóczi.

Megoldja-e a problémát?

A két alkotmányjogász egyetért abban, hogy önmagában ez a korlátozás nem tudná megakadályozni, hogy még egyszer megtörténjen az, ami az elmúlt 16 évben gyakorlat volt – vagyis hogy a hatalom egy kézben összpontosult, a miniszterelnök pedig kisajátította a parlamentet és más intézményeket, amiknek éppen őt kellett volna ellenőrizniük.

Két fő oka van annak, hogy a cikluskorlátozás önmagában nem oldja meg a problémát.

Egyrészt a jog a formális hatalmat szabályozza, az informálisat nem tudja – Orbán Viktor vagy az a személy, akinek a kezében összpontosul a hatalom, nyugodtan megbízhat mást azzal, hogy miniszterelnök legyen, úgy, hogy ez a miniszterelnök véletlenül mindenben egyet fog vele érteni.

Drinóczi ehhez hozzáteszi: közvetetten mégis hatással lehet az informális hatalmi viszonyokra is, mert a túlhatalom ilyen korlátozásának üzenetértéke van, ami motiválhatja a nyilvánosságot, a médiát arra, hogy az informális hatalmi viszonyokat ellenőrizze. Sőt közvetetten a pártok belső működését is befolyásolhatja, ugyanis úgy kell működniük, hogy kitermeljenek új vezetőket.

Másrészt a túlhatalom nemcsak azért jött létre, mert Orbán több mint két cikluson át volt miniszterelnök – kellett hozzá még a kontrollfunkciót negligáló parlament, a közjogi rendszer kisajátíthatósága, a gyenge fékek és ellensúlyok rendszere, és a hatalmat birtokló személyek szándéka arra, hogy visszaéljenek vele.

Tehát a cikluskorlátozás gyors és szimbolikus lépés lehet, de a valódi megoldás rendszerszintű módosításokat jelentene, és érintenie kellene egyéb területeket is. Mészáros Gábor azt hangsúlyozza, hogy egy arányosabb, a győztest nem túlreprezentáló választási rendszer plurálisabb parlamenti összetételt eredményezne, ami növelné az országgyűlés szerepét és ellenőrző funkcióját. „Arra szavaztak az emberek, hogy legyen egy működőképes demokrácia” – mondja.

Drinóczi Tímea azt emeli ki, hogy más országokhoz képest a magyar Alaptörvényt könnyű módosítani – máshol a fontos, például az alapjogokkal foglalkozó részekhez népszavazás nélkül nem lehet hozzányúlni. A referendum nehezíti a folyamatot és növeli a legitimitást, erősíti a fékeket.

„Mindazonáltal az alkotmányos demokrácia csak akkor működik, ha demokratikusan akarják működtetni. Ha nem demokratikusan akarják működtetni, vissza lehet vele élni akkor is, ha több fék van beépítve, csak akkor nehezebb. A kérdés az, hogyan hozzunk létre egy valódi jogállamot úgy, hogy a lehető legerősebben megakadályozzuk, hogy újra létrejöjjön benne a hatalom koncentrációja.”

Mindkét alkotmányjogász hangsúlyozza: most az lesz üzenetértékű, hogy ezt az Alaptörvény-módosítást hogyan viszi majd végig a Tisza-többség. Mindenképp növelné a legitimációt és pozitív üzenetet küldene, ha nem gyorsított eljárásban, erőből, hanem parlamenti és nyilvános viták után fogadnák el.

(Címlapi fotó: Németh Dániel/444)